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尝试,就是突破

检察院支持环境公益诉讼案评析

时间 : 2015-12-29     来源 : 未知     作者 : 王金兰     点击 : 次     

      环境被污染,谁来维护受害公众的权益?2011年,方运双私自将承包的两个鱼塘转租给谭耀洪,谭耀洪向承租的两个鱼塘倾倒约110车铜与锌超标的污泥。经广州市环境保护科学研究院环境污染损害评估,要恢复被污染池塘的养殖功能,需要支付409万余元污染物处理费用。中华环保联合会为维护受害公众的环境权益,提起环境公益诉讼,将谭耀洪、方运双告上法庭,广州白云区检察院作为支持人出庭支持公益诉讼,法院宣判两被告在规定时间内修复被其污染的鱼塘,逾期未修复的,由环保部门指定具有专业消污资质的机构代为修复,修复费用由两被告共同承担,并承担连带责任。
      该案从诉前准备,经起诉、法庭审理到法院判决,有许多亮点可圈可点,尤其是广州市白云区检察院作为“支持起诉人”支持起诉的做法颇具特色,具有标志性意义,是环境公益诉讼的有益尝试,是制度创新,开辟了我国公益诉讼新的空间。
      毋庸置言,从诉讼路径角度,国家利益和社会公共利益的侵犯只能通过公益诉讼来救济。党的十八大提出生态文明建设,四中全会又非常明确地提出要用严格的法律制度保护生态环境,提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。
      为了落实十八大提出的生态文明的建设目标,全国人民代表大会常务会员会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护领域开展提起公益诉讼试点,试点地区包括广东省在内。
      作为环境保护的一种创新机制,公益诉讼无疑具有其重要性。公益诉讼包括民事公益诉讼与行政公益诉讼两个途径,中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境污染案是一起民事公益诉讼案件,是在倡导生态文明建设的大背景下应运而生的,具有重要的现实意义。 
检察院作公益诉讼主体有法可依
      厘清我国现行法律的轨迹与脉搏,探寻检察院承担公益诉讼的法律依据,思索检察院在公益诉讼的角色定位,检察院能否成为公益诉讼的主体?笔者试图从上位法到下位法、从法律规定到司法解释,全方位予以寻找、予以诠释。
      第一,宪法依据。
      依据宪法第129条规定,检察院的职责在于法律的监督。此处的法律当然包括刑法、民法和行政法在内,检察院的监督包括对刑事法律、民商事法律及行政法律的适用的监督。
      就对刑事法律的监督而言,包括监督刑事程序法律适用,也包括监督刑事实体法律适用,具体表现为批准逮捕、提起公诉等途径、方式。
      对民事法律、行政法律的监督而言,包括民事案件、行政案件的抗诉等途径,也应当包括民事案件与行政案件的公益诉讼在内的方式。自然人、法人对环境侵权,侵害公共环境权益,是民事违法行为,检察院有权通过民事公益诉讼来监督、纠正自然人、法人不正确的、错误的法律适用;环境污染承担责任的行政机关及其个人,其行为是行政违法行为,是错误地适用法律的行为,为维护公共权益,检察院通过行政公益诉讼的途径实现其法律监督权。
      第二,刑事法律依据。
      我国刑诉法第99条第2款规定了检察院可以成为刑事附带民事的原告,该条的规定显然包含着检察院作为公益诉讼的主体资格,对国家、集体财产受到损失的,检察院应当依据职权提起民事诉讼。环境污染行为是对公共权益的侵犯,该权益包括人身权与财产权,检察院当然可依法通过民事公益诉讼的路径来救济,甚至通过附带民事诉讼的途径来救济。
      第三,民诉法的规定。
     依据我国民事诉讼法第55条规定,对损害社会公共利益的行为,法律规定的机关可以向人民法院提起诉讼,此处的机关,当然不能将检察院排除在外,检察院依法应当成为环境污染公益诉讼的主体。
      第四,我国司法解释的规定。
      依据《最高人民法院审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释【2015】1号)第1条的规定 ,法律规定的机关,包括检察院在内,可以成为环境公益诉讼的主体。
      综上,我国法律,包括宪法、基本法律、司法解释在内的法律体系,均表明检察院有权提起环境污染公益诉讼,换言之,检察院提起公益诉讼于法有据。
检察院作为公益诉讼主体的定位
      第一,三大独特价值和作用。
      相对于诉讼主体,检察院作为诉讼主体有其独特的价值和作用,具体体现为:
      相对独立性。检察院是国家法律监督机关,不牵涉地方或者部门利益,具有一定的独立性,独立于地方利益或者部门利益,因此适合代表国家和社会公共利益提起公益诉讼。
      调查取证权的优势明显。我国现行法律并未赋予自然人以公益诉讼主体资格,而是由国家机关和有关组织来承担。即便如此,公益组织在环境污染证据收集方面往往困难重重,检察机关则在调查取证上得天独厚。法院判案是以事实为依据,以法律为准绳,当事人没有证据或证据不足,就要承担败诉的法律后果。环境问题复杂、专业性强、取证难、诉讼成本高让许多社会组织望而却步。检察院拥有法定的调查权,有利于调查取证,有利于解决举证困难的问题。
      更高的专业水准。检察院拥有一支精通法律的队伍,能够高效、准确地适用法律,可以因此大幅度降低司法成本。  
      第二,支持起诉人的角色尝试。
依据我国现行法律,检察院如何承担诉讼主体的责任?我们知道,在民事案件中,诉讼主体是指当事人与人民法院。当事人包括原告、被告与第三人。在公益诉讼中,检察院不是被告,也不是第三人,依法只能是原告。但在中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境污染一案,检察院不是原告,而是设定为起诉支持人,这不能不说是一项有益的尝试与探索,这不仅有助于强化起诉力度,有助于维护司法公正,有助于确保公共利益维护,更有助于推动和完善环境保护司法体制的构建。
      首先,避免法律上的尴尬与困境。国外检察机关的定位与我国的法律定位不同,无论是大陆法系典型代表的德国、法国,还是英美法系的代表性国家的英国、美国,检察机关均属于行政机关,均代表国家履行行政管理职责,因此,这些国家的检察机关承担公益诉讼的主体是顺理成章的,不会面临法律上的尴尬与困境。
      在我国,检察院是司法机关,履行司法职能,承担法律监督职责。由法律监督者承担民事诉讼与行政诉讼存在着法律上的尴尬:民事诉讼解决的是“私事”,是“民”的诉讼,是“私人”的诉讼,而检察院显然不属于“私人”,不属于“民”,而是“公”;行政诉讼是“私人”对国家行政机关的诉讼,同样,检察院也不属于“私人”, 检察院充当原告也会面临法律地位的困境;在公益诉讼中,代表“公益”的是国家,应由国家行政机关代表国家履行公益诉权,而不是由司法机关的检察院行使公益诉权更具有法律上的合理性。
      因此,广州市白云区检察院以支持起诉的角色参与该起公益诉讼活动,而不是直接担任原告的做法,避免了法律上的尴尬与困境,是一项制度创新。
      其次,法律效果突出。中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境污染一案中,中华环保联合会以原告身份履行了全部诉讼义务,广州市白云区检察院作为支持起诉人出庭,并帮助中华环保联合会成功获取污染样本和鉴定结论,为该案的胜诉提供了强有力的支持。
      在社会团体的力量尚弱的今天,行使公权力的检察院为环保组织“撑腰”:在调查取证、司法鉴定等方面给予强有力的支持,检察院派员出庭,在法律上也给环保组织以助力,所有这些,对培育社会团体、民间团体等维护公益是重要推动,特别是对公益诉讼制度构建的有益探索。
      再次,具有较强的社会效应。中华环保联合会的该起环境公益诉讼案,广州市白云区检察院作为支持人从调查取证到派员出庭,显然有力支持了中华环保联合会的诉请,这种国家机关对公益组织的强力支持的举措,是对环境保护旗帜鲜明的支持,其社会效应是巨大的,正如有中山大学李挚萍教授所言,该案是“公益诉讼一小步,环境保护一大步”。
      第三,行政公益诉讼的疏漏。
      公益诉讼作为保护国家和社会公共利益的一种有效方式,应该得到充分的重视。我国民事诉讼法首次在法律上确立了民事公益诉讼制度,针对民事公益诉讼,依据我国民事法律的规定,检察院可以向法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求,此举将有效地遏制环境污染侵权行为。
      正如前文所言,公益诉讼除了民事公益诉讼外,还包括行政公益诉讼,该两类诉讼应当并驾齐驱,为遏制环境污染、建设神态文明社会保驾护航。但令人遗憾的是,我国行政诉讼法却未对行政公益诉讼制度予以规定。
      笔者认为,结合我国公益诉讼的适用范围,行政公益诉讼的被告包括:违法行使职权或者不作为的行政机关及其法律、法规、规章授权的组织,具体包括国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域行政机关及授权组织。针对该行政违法行为的行政公益诉讼,检察院可向法院提出确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责等诉求。因此,建议在我国行政诉讼法立法中,纳入行政公益诉讼制度。
      综上,环境公益诉讼包括既包括民事公益诉讼,也包括行政公益诉讼。在中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境污染案中,检察院作为起诉支持人,在调查取证、出庭支持起诉等方面,开启公益诉讼制度构建的先河,是一项有益尝试,更是一项突破。 
                                                       (作者系河北政法职业学院、河北政法管理干部学院法学教授)