坎昆启示录：体制结构待革新 让世界重拾信心

“坎昆，能行！（Cancn Can！）”，这是11月29日在墨西哥度假胜地召开的联合国气候大会的宣传语。但现实是与去年万人瞩目的哥本哈根大会相比，坎昆不仅低调得让人感觉不到事关人类命运，而且在还没有开幕就被蒙上了一层悲观的色彩。

“坎昆大会将不会取得什么具有法律约束力的全球性气候协定。”英国首相戴维·卡梅伦在大会开幕前与美国加州州长施瓦辛格的对谈中就直白表示。

开幕后的会议进程某种程度上也验证了这种悲观：几乎没有重要的国际政治人物到场；日本宣布不再履行京都议定书。

会议过半后，人们不禁发问：坎昆，能行什么？

墨西哥坎昆海底的真人大小雕像，似乎在警告人们全球变暖的严重后果

利益难调之痛

“别让理想(perfect)成为满意（good）的敌人！”联合国秘书长潘基文在坎昆发出这样的警告，显示了他对无休止争论的无奈。

两年前的哥本哈根气候大会，发达国家和发展中国家的对立最终导致会议无果收场。理想地说，“每个国家都应该考虑到他国的利益和国情，并将此考虑进自身的计划中”。这是哥本哈根会议宣扬的理念。但实情却是，“每个人都在倾诉，没有一个人在倾听。”英国广播公司（BBC）回顾道。

气候大会成为一场大国与大国、大国与小国、小国与小国、陆地国家和岛国们之间激烈博弈的“挤兑大会”。与会的190多个国家迅速分成几个集团，以美国为代表的先进工业国集团；中国、巴西、印度和南非组成的“基础四国（Basic Four）”；还有庞大的七十七国集团以及受气候变化伤害最深的“小岛屿国家联盟”。

这些集团实际上也并非铁板一块。美国肯定是焦点，欧洲和日本都希望对美国施加更多的压力，所有人都有共识，即任何具有约束力的协议和共同声明都必须把美国包括在内。美国则希望把焦点转嫁到中国身上，大力鼓噪中国“世界第二的碳排放总量”（几个月以后就开始炒作中国超越美国成为世界第一），它在这方面亦获得了其他发达国家的支持。

与发达国家集团相比，庞大的七十七国集团很明显难以找到共同的利益点，它分化成了两边。一边是正在快速工业化进程中的“基础四国”，它们不希望自己的工业化道路受到减排计划的阻碍，认为为发达国家数百年排放的温室气体买单是不公平的；另一边是由39个会员国组成的小岛屿联盟，成员诸如马尔代夫、图鲁瓦等面临家园消失的国家。小岛屿联盟的大部分国家都是发展中国家，但是他们并不赞同基础四国要求减排优惠的主张。基于生死存亡的压力，他们唯一关心的就是能否在全球范围内对温室气体的排放总量作出控制。

如此混乱让人束手无策。许多媒体只能将目标对准东道主：“作为举办城市，哥本哈根是美丽、好客且现代高效的，但是丹麦政府没有能力来驾驭如此高级别、决定人类命运的会晤。在政治上，丹麦政府是失败的。”

在坎昆，这样的乱斗情形似乎并没有出现，但是这种和谐却不是因为意识上的进步，而是基于坎昆会议在许多人看来定然“无果而终”。

始终暧昧的美国

两次会议的尴尬，与美国在各种气候会议中始终缺乏有力的作为不无关系。作为世界头号强国，美国的GDP总量和碳排放量几乎是日、德、法、英等发达国家的总和。没有美国的积极参与，全球减排计划注定是项难以完成的任务。但事实是，从京都到坎昆，我们始终看不到美国表现出在其他世界重大事务中那样的“光彩夺目”。

美国的低调自然源自于其头号温室气体排放国的帽子。此外，一些评论者认为美国的政治体制也是障碍—没有国会的支持，美国总统无力使得他支持的任何决意成为有法律约束力的政策。正如国会在1919年一手葬送了美国在由威尔逊总统提出的国联一样。美国引以自豪的三权分立体制在气候环节上成为各国的一个谈判噩梦。各国必须面对两个“美国”。

另外还需充分考虑美国的国内政治气候。2009年，奥巴马刚刚入主白宫，被医疗改革问题搞得焦头烂额，不足以让他在哥本哈根会议上过于激进。但是一年多过去了，奥巴马能否在一个更坚实的基础上带领美国在减排道路上迈出更远的道路？从中期选举的结果来看，对此不能有丝毫的乐观。事实上，奥巴马企图通过气候法案的努力已经在国会处于搁浅状态。

相比于美国，中国在坎昆展示出积极的态度。根据英国《卫报》：中国准备就美国的一项核心要求达成妥协。该报甚至暗示，中国准备接受有法律约束力的温室气体排放量目标，并同意让其自愿进行的二氧化碳减排工作接受国际监督和查证。

“我们不能仅仅依靠政策，我们更需要让公众理解并愿意为绿色战略买单。你们已经让其（绿色战略）变得令人着迷，甚至变得性感。”美国加州州长在与英国首相的会谈中鼓吹道。加州政府正在发展一揽子包括大量太阳能和风能计划的减排组合，但施瓦辛格的宣言恰恰反映了当今美国政治的一些无奈—无望在国会山取得实质性成果，领导人只能更多地依赖他们的口才和秘书的文思。

一票否决的尴尬

归根结底，目前在气候问题上的举步维艰，还是一个各国利益难以调和的问题。

哥本哈根会议本身也并非没有成果。在最后一天，基于对“无休止的争吵的忍无可忍”，美国和基础四国的代表在一个“不明亮的房间”里达成了一份协议并得到了28个国家的支持，但是由于一些中南美洲国家的反对，导致这份协议的约束性弱化，甚至没有资格成为联合国的正式文件。

联合国系统下的国际多边谈判，都遵循自下而上的决策机制，即只要有一个成员反对，就无法通过决议。气候多边谈判亦是如此。这种制度表面上维护了多数人的利益，但是实际上导致各方利益无法统一，可以说毫无效率可言。恐怕这才是目前这种会议原地踏步甚至倒退的根本原因。

在过去的一些年里，气候议题在G8会议上，在20国集团会议上，在亚太经合组织年度论坛上被一再提起、讨论、争辩、勾画。但是唯一所缺的就是正式的、具有法律约束力的协议。坎昆会议未能在体制结构上进行革新，这也是舆论和各国政府不再看好类似活动的根本原因。