中国现阶段的突出环境问题只有立足于治、治防结合、综合治理才能有效解决

——学习《国务院关于加强环境保护重点　　

工作的意见》的体会　

曾晓东　　

（2012.6.3）

2011年10月17日，国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》。我几次学习体会深，长见识。国务院对“十二五”环保工作形势分析简明透彻，指导思想明确，工作定位准确，工作思路清晰，重点工作突出，措施得力到位。整个《文件》三部分共十六条，约5500字，就像一部巨著，内容丰富、内涵深迪、条款逻辑、条文经典、言简意明、字句深刻、论理透彻、切合实际、易懂易操作的一部多年少见的鼓舞人心、激发斗志、增强信心的环保工作者必学必读必做的，指导性极强的纲领性《文件》。这个《文件》好就好在把我们环保工作多年盼望要解决的“三大问题”（环保部门的职能定位、环境保护工作方针和环境保护机制体制改革创新）讲得清清楚楚明明白白，深受启发和教育。
　　 
　　一、全面提高环境保护监督管理水平
　　

《文件》第一部分讲全面提高环境保护监督管理水平，就是讲环保部门的职能职责定位。明确要求环保部门正确把握职能职责和工作定位，全面提高监督管理水平。在《文件》中讲了四个问题。一是严格执行环境影响评价；二是继续加强主要污染物总量排放；三是强化环境执法监管；四是有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件。《文件》言简意明，字句表达到位。指明了环保部门的定位是监督管理，而且要求全面提高监督管理水平。通过学习深刻领悟到环境保护是实施可持续发展战略的重要组成部分，是基本国策，是全面建设小康社会的基本内容。发展是硬道理，治理污染保护环境是硬措施。《文件》要求全面提高监督管理水平。作者认为主要有9个方面的内涵：一是要管环境保护方针；二是要管环境保护法规政策；三是要监督管理环境源头即环境规划、环境影响评价；四是监管污染物总量减排；五是管理环境技术标准、环境监测、环境质量评定；六是监管环境执法；七是管理环保能力及体制机制建设；八是监督管理环境目标责任考核与落实；九是监督管理环境安全（包括有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件）。环保部门一定要明确自身的职能职责定位，尽职尽责，全面提高监督管理水平，做好环境保护工作。如排污收费应尽快移交相关部门，把环保工作人员腾出来做好自身本职工作。
　　 
　　二、着力解决突出环境问题
　　

《文件》第二部分是着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。这部分是着力解决一个问题的两个方面。一个问题是突出环境问题。两个方面是科学发展方面和损害群众健康方面。着力解决影响科学发展的突出环境问题主要指的是经济发展、环境保护与社会发展要全面统筹协调发展，不能顾此失彼，不能以牺牲环境为代价发展经济，要做到在发展中保护，在保护中发展，实行全面、统筹、同步和协调发展。
　　

着力解决损害群众健康的突出环境问题，主要是通过解决“十一五”产业结构和布局不合理，污染防治水平仍然较低的问题，来解决损害群众健康问题。如何解决污染防治水平仍然较低的问题？其根本出路是调整环境保护工作指导方针。我国从1973年8月以来共召开了七次全国环保工作会议。1983年12月31日，国务院召开第二次全国环境保护会议，提出“预防为主、防治结合”，“谁污染谁治理”和“强化环境管理”三大方针政策。1983年到2011年整整28个年头，我国发生了翻天覆地的变化，环境保护发生巨大变化，至今对环境保护工作指导方针尚未做调整。国务院的文件特别强调指出“仍然”二字，这既是指出了问题，又是对环境保护工作方针28年尚未调整的警示！《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中虽然没有直接提出调整环境保护工作方针，但在各项条文中已明确指出“十二五”环境保护重点工作，要立足于治、着眼于防、治防结合、综合治理的工作方针。其具体意见如下：
　　

《文件》提出的三大问题16条意见中，共讲了30个“治”字，把治理污染保护环境贯通《文件》的始终。在30个“治”字中讲了20个治理（或整治、综合治理）以及10个防治。在治与防的关系问题上，强调了“治”字。尤其是在第二问题即着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题中，讲了20个“治”字，其中讲了15个“治理”（或整治），讲了5个防治。在第八条深化重点领域污染综合防治中讲了8个“治”字，其中讲了5个治理（或整治）和3个防治。在第十条加快推进农村环境保护中，讲了5个“治”理和1个防治。明确提出农村环境要以“治”理为主，实行治防结合的方针。
　　

在《文件》中“治”与“防”的关系表述具体如下：
　　

直接提出20个“治理”是：
　　1、对钢铁行业实行二氧化硫排放总量控制，强化水泥、石化、煤化工等行业二氧化硫和氮氧化物治理。
　　2、开展机动车船尾气氮氧化物治理。提高重点行业环境准入和排放标准。
　　3、继续开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，对环境法律法规执行和环境问题整改情况进行后督察。
　　4、对重点防控的重金属污染地区、行业和企业进行集中治理。
　　5、对造成污染的重金属企业，加大处罚力度，采取限期整治措施，依然达不到要求的，依法关停取缔。
　　6、对化学品生产经营企业进行环境隐患排查，对海洋、江河湖泊沿岸化工企业进行综合整治，强化安全保障措施。
　　7、、以运行核设施为监管重点，强化对新建、扩建核设施的安全审查和评估，推进新旧核设施退役和放射性废物治理。
　　8、严格饮用水水源保护区划分与管理，定期开展水质全分析，实施水源地环境整治、恢复和建设工程，提高水质达标率。
　　9、加强鄱阳湖、洞庭湖、洪泽湖等湖泊污染治理。
　　10、加强入海河流污染治理与入海排污口监督管理，重点改善渤海和长江、黄河、珠江等河口海域环境质量。
　　11、被污染场地再次进行开发利用的，应进行环境评估和无害化治理。
　　12、深化开展城市环境综合整治和环境保护模范城市创建活动。
　　13、开展污染减排技术攻关，实施水体污染控制与治理等科技重大专项。
　　14、实行农村环境综合整治目标责任制。
　　15、深化“以奖促治”和“以奖代补”政策，扩大连片整治范围，集中整治存在突出的环境问题的村庄和集镇，重点治理农村土壤和饮用水水源地污染。继续开展土壤环境调查，进行土壤污染治理与修复试点示范。（本条中讲了5个治）
　　16、继续开展土壤环境调查，进行土壤污染治理和修复试点示范。
　　

《文件》中直接提出10个“防治”是：
　　1、产业结构和布局仍不尽合理，污染防治水平仍然较低。
　　2、促进农业和农村污染减排，着力抓好规模化畜禽养殖污染防治。
　　3、切实加强重金属污染防治。
　　4、深化重点领域污染综合防治。
　　5、继续推进重点流域水污染防治，完善考核机制。
　　6、加强工业固体废物污染防治，强化危险废物和医疗废物管理。
　　7、加大农村地区工矿企业污染防治力度，防止污染向农村转移。
　　8、加大对重点流域水污染防治的投入力度，完善重点流域水污染防治专项资金管理办法。（此条讲了2个防治）
　　9、建立与我国国情相适应的全面高效的污染防治体系。
　　

环境污染“治理”和环境污染“防治”在整个《文件》中占有重要的分量和比重，对一些突出环境问题直接提出“治理”和“防治”。明确指出我国“十二五”环境保护工作要立足于治、着眼于防、治防结合、综合治理。预防为主，防治结合，全防全控、联防联控和群防群控的方针要做调整！国务院文件完全符合中国现阶段的环境国情。中国的环境若再不立足于“治”，将会继续恶化下去，所付出的环境代价将是不可估量的！代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路是不可能实现的！
　　

中国环境保护经过五个发展阶段。在我国建国初期工业化崛起阶段，只发展经济不治理污染，称谓只污不治阶段；到70年代，随着对环境保护的重视，觉悟到要发展经济，同时也要保护环境，走出一条先发展经济后治理环境的道路。发展是硬道理，先解决温饱问题，再保护环境，称谓先污染后治理阶段；到了80年代末期，我国的工业向现代化发展，随着污染物排放总量的增加，提出了向环境污染开战，实行了边发展经济边开展污染治理，称谓边污染边治理阶段；到了21世纪初期，我国的经济快速发展，GDP每年以9%的比例增长，国家提出了不仅讲发展速度更要讲发展质量，提出了国民经济要实行又好又快发展，从而对环境保护与经济发展的关系提出了同步发展、并重发展，在发展中保护，在保护中发展。也就是说在发展经济的同时要治理污染保护环境，称谓并重发展与同步治理阶段；随着同步治理阶段的发展深刻认识到环境保护的重要性和紧迫性，若不加强生态环境的保护、修复和建设，新老污染物叠加，水环境、大气环境、土壤环境、生态环境等将继续恶化，将要付出更大的环境代价。因此提出了“以环境优化经济发展，促进经济发展方式转变和环境质量改善”，称谓环境优化发展阶段。这“五个阶段”的发展应该说是“交叉发展、螺旋上升”。要提高“交叉发展、螺旋上升”的发展质量和速度，环境保护方针要不断调整、发展创新，要立足于治、着眼于防、治防结合、综合治理。
　　 
　　三、改革创新环境保护体制机制
　　

《文件》第三部分讲改革创新环境保护体制机制。《文件》特别强调必须建立健全全面高效的污染防治体系。如何全面高效解决污染排放问题？作者认为必须立足于治，下决心治理环境污染；必须从体制和机制上得到保障。这一部分讲了五个问题。一是继续推进环境保护历史性转变，即以改革创新为动力，积极探索环境保护新道路；二是实施有利于环境保护的经济政策；三是不断增强环境保护能力；四是健全环境管理体制和工作机制；五是强化对环境保护工作的领导和考核。
　　

这一部分为环境保护工作解决两个重大问题，也是长期以来困惑的问题。一是环境保护道路问题，环境保护到底要走一条什么样的道路才是科学正确符合中国国情的道路；二是环境管理体制和工作机制应如何完善和健全。这两大问题在《文件》中讲得十分清楚和明确，对多年没有破解的问题，得到了明确回答。
　　

关于环境保护发展道路问题或称环境保护新道路问题，《文件》明确指出：积极探索“代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路”。代价小指的是环境代价要小；效益好指的是环境效益、经济效益、社会效益要好；排放低指的是污染排放要低；可持续指的是发展要可持续。这样的道路才是环境保护新道路。目前，我国存在的问题是“环境代价高、经济和社会效益差，污染排放高，发展存在不全面、不统筹、不协调”。《文件》明确指出，要探索环境保护新道路，必须建立、健全、完善、完备六大体系。即建立与我国国情相适应的环境保护宏观战略体系，全面高效的污染防治体系，健全的环境质量评价体系，完善的环境保护法规政策和科技标准体系，完备的环境管理和执法监督体系，全民参与的社会行动体系。
　　

当前要解决的突出问题，是建立健全全面高效的污染防治体系。要全面高效解决污染排放问题，必须立足于治，下决心治理环境污染，解决新老污染物叠加的问题，还清老账、不欠新帐。目前，很多地方的环境污染问题十分严重，已病入膏肓，预防为主是难以助效的！只有立足于治、着眼于防、治防结合、综合治理，才能严格控制污染物排放总量，实行环境保护和生态环境的治理修复与建设，才能全面高效的解决污染排放问题。
　　

关于健全环境管理体制和工作机制问题，《文件》讲了六个方面的意见，已把存在和要解决的问题讲得十分到位，作者补充两点建议：       
　　

一是构建环境保护工作综合决策机制。环境保护是国家的、是全民的、是公共资源。环境保护涉及到方方面面和各单位各部门，涉及到每个人、每个家庭和社会。因此，《文件》提出建立综合决策机制，广泛而全面地听取意见，是非常正确而又符合社情民意的。因此建议从下到上各个层面都建立环境保护综合决策委员会，定期召开会议，听取并征求意见。
　　

二是继续实行环境保护部门领导干部双重管理体制。政治路线确定后干部就是决定的因素。要加强对双重管理的领导干部的管理与考核，对于尽职尽责、忠于职守、工作有成效的各级环保领导干部进行表彰和宣传；对于不尽职尽责和不称职的各级领导干部要免除职务、调整岗位。各级环保领导干部每年要向上级领导机关述职，汇报工作；上级领导机关要加强对下级领导干部尤其是一把手的考核，帮助他们工作，解决存在的困难和问题，提高各级环保领导干部的能力和水平。只有这样才能加强环境保护的监督管理力度，提高环境保护工作的水平。
　　

《文件》中还讲到，鼓励有条件的地区开展环境保护体制综合改革试点，探索实行设区城市环境保护派出机构监管模式，完善基层环境管理体制，等等。这些意见和要求都是环境保护改革创新的重要内容，对于环境保护工作的深入开展和推进将起到不可估量的作用。
　　

总之，通过反复深入学习《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，体会很深、受益匪浅，增强了我对环境保护工作的信心和力量。虽然通过学习有了些收获，但还是很肤浅，很多方面还没有完全读懂，理解欠全面和深入。我也希望广大环保工作者，尤其是各级环保干部，结合环境保护部办公厅2012年5月23日发的《“十二五”时期全国污染防治工作要点》一起学习，收获会更大，感受会更深。同时建议：对解决中国现阶段的突出环境问题开展建言献策活动。
　　

在学习中难免有些认识和理解问题，欢迎批评指正。