生态保护市场化 “两山”转化新探索 --溧阳市生态产品交易实践案例

时间 : 2021-11-20 来源 : 未知作者 : admin 点击 : 次

江苏省溧阳市在“江南明珠”天目湖流域积极践行习近平总书记“两山”理论，率先探索“两山”互通的生态保护市场化经验与生态产品增值模式，通过开展生态资源交易试点，创新走出一条生态优势向经济优势的双向转化通道。

一、案例地简介

天目湖镇(区)位于溧阳市南部，风景宜人的天目湖就座落在镇(区)西南部。2013年-2015年期间，天目湖镇相继创成国家5A级旅游景区、国家生态旅游示范区、国家级旅游度假区、国家森林公园、国家湿地公园。是华东唯一、全国仅二的集“三区”于一体的度假区(景区)。天目湖镇坚持开发和保护并重的理念，扎实推进一系列水源地保护工程，截至2019年，天目湖及周边地区共实施退耕还林3.234万亩、退渔还湖形成的湿地面积约6500亩、林茶收储2.032万亩（其中茶园收储3707亩）。实施天目湖全域全年封湖禁渔，全力打造“山清、水秀、地绿”的新天目湖，被誉为“江南明珠、梦里水乡”。

二、建立健全生态产品价值实现机制典型案例

溧阳市立足现有政策规定，把生态资源作为最大生产力和核心要素，率先开展生态产品价值市场化实现机制探索与实践，重点解决生态产品科学核算、市场化交易制度与交易平台等关键问题，打通“绿水青山与金山银山”双向转化通道，实现生态经济和生态价值融合提升，形成可复制、可推广的自然资源领域生态产品价值实现机制的江苏模式，将生态资源交易试点经验推广到“一岭六县”，推动省际交界地区生态环境治理方式向系统治理和制度化管理转变，走出一条以生态制度创新驱动长三角绿色发展的协同路径。

（一）实施范围

实施区域：常州市溧阳天目湖流域。

天目湖位于苏浙皖三省交界的溧阳市境内，群山枕水、碧波荡漾，承担着近70万人饮用水供给功能。溧阳人民和历届溧阳市委市政府对天目湖这颗长三角“明眸”倍加“呵护”，在实施最严格保护的同时，每年都投入大量资金和精力进行生态治理，使得风光秀美的“天目湖”成为溧阳的生态名片，也让溧阳成为长三角最受欢迎的生态旅游目的地之一。

湖库水源地是生态文明建设中体现绿水青山生态价值的重点区域，也是关系饮用水安全等民生问题的重要功能区，湖库治理一方面需要综合治理技术，更需要生态管理创新，需要率先探索生态保护市场化的生态文明创新机制，开展天目湖流域生态产品交易实践试点，为我国东部发达地区生态文明建设提供可推广的范式。

（二）经验做法及特色亮点工作

(1)建立科学的生态容量评价与生态产品估价体系。建立一套科学的生态容量评价与生态产品估价体系，为确定生态产品供给能力、核算生态资源动态变化、设定生态安全阈值、开展生态产品交易和实现生态产品优化配置提供系统支撑。溧阳市以维持水体质量和支撑生态旅游有关的生态服务产品为重点，将水质净化、水源涵养、水土保持和文化旅游四类重要生态服务产品纳入交易市场，依托全要素、长序列大数据支撑，建立生态容量测算体系，依据生态约束测算不同分区、不同生态产品的供给能力。基于生态环境保护治理成本以及文化旅游区经营溢价评估，制定不同分区生态产品交易基准价格，并依据稀缺程度进行合理调整。

(2)创新促进“两山”双向转化的生态产品交易机制。打通生态优势与经济优势的双向转化是实现绿色发展的关键。溧阳市通过设计生态产品的交易原则和模式推动“绿水青山与金山银山”的双向转化。交易通过政府主导，确立生态容量约束作为生态产品的供给原则，确保交易过程中生态环境质量稳步提升。出台《常州市天目湖保护条例》以法制化形式对生态敏感区经营主体进行治理倒逼和禁止交易准入。将生态治理工程扩容贡献纳入交易市场，打通生态治理与资本市场衔接通道，实现生态保护的多元化投入，建立了保护者受益，使用者付费的利益导向机制，形成生态治理“政府买单”到“市场共担”的转变。通过市场配置和容量约束机制促进低效低质经营主体获得补偿主动退出，绿色高值经营主体购置生态产品获得发展空间，实现高质量发展转化。

(3)研发生态产品交易平台，打造技术保障体系。生态产品交易实现需要强化软硬件技术支撑，溧阳市与中国科学院南京地理与湖泊研究所等单位合作研发生态产品交易平台，建立生态容量精准测算、经营主体系统监测、工程扩容效益评估、生态产品交易四大技术保障体系。通过打通部门间信息壁垒，完善流域山水林田湖草综合监测体系，建立生态容量精准测算系统；将农业园区，宾馆饭店，水产养殖业等经营主体纳入到监测体系，明确准入标准，核准交易需求，形成主要经营主体监测体系；依据十多年生态治理工程的跟踪监测评估，明确生态容量提升的技术途径，核准扩容方向和扩容能力，形成工程扩容效益评估系统；重点围绕生态产品基准价格测算和交易制度建立，支撑生态产品交易的技术实现。

(4)生态产品限供产生交易需求，实践多样化生态产品交易案例推进绿色发展。2020年8月23日溧阳市组织召开的院士级高层专家咨询会中，专家对生态产品交易工作推进的感受为“道阻且长但行则将至”，在制度设计中，往前走的每一步都很艰难。溧阳市加大生态文明和生态产品交易宣传力度，设计了生态容量占用许可付费的价值转化机制，全力推动多样化交易实践案例。探索以重点水体环境质量为核心打造生态容量产品券（币）的溧阳经验，跨区域生态双向补偿（保护者受益损坏者赔偿双向补偿，苏皖跨界区生态保护）、经营开发主体生态溢价（受益者付费，涵田生态溢价-茶园污染治理）、流域山水林田湖草生态修复（所有者保护，公共生态产品增值）、农业面源污染治理（损坏者赔偿，青虾养殖放弃经营/环境治理）等生态产品增值与市场交易模式，创新生态保护市场多元化资本转入机制，提升生态产品生产及其转换能力。

三、建立健全生态产品价值实现机制取得的成效

溧阳建设生态产品交易市场的实践填补了当前我国在流域污染权交易方面的空白，属于重大的生态文明制度创新。这种以容量为约束性指标开展生态产品交易、使得生态能和所有市场要素一样平等参与资源配置的做法，有利于打通生态治理与绿色资本的衔接通道，为经济社会发展提供可持续的特色生态产品供给，是从“两山”单向转化到“两山”双向互通的全新升级，对于经济相对发达区域构建更多运用经济杠杆进行生态保护的现代化生态治理体系，具有较强的普遍价值和复制推广性。

四、建立健全生态产品价值实现机制存在问题和困难

1、目前《水污染防治法》、《环境保护法》、《排污费征收管理条例》等尚未对此有界定，与“两山”实践相适应的体制制度尚不健全，全面推进生态产品价值实现的相关政策体系尚未完全建立；目前面源污染防治法律法规仍局限在对工业点源污染物排放的预防和治理上，而对面源污染的防治仍停留在技术层面上和经济层面上。希望省有关部门在形成面源污染防治立法以及制定排放地方标准与监管办法。

2、进一步界定生态容量产品所有权和可交易性质。作为未来生态经营及生态占用税改革的必然方向，生态资产价值实现的重要补偿方式，在法律上需要进一步界定生态产品容量的所有权和可交易性质，近期以水环境容量为交易机制设计试点，长远需要结合自然资源产权登记及完善核算，扩大生态产品交易领域和生态要素。

3、天目湖流域生态环境治理属于跨区域合作，需要溧阳以及安徽部分地区共同协作。天目湖上游来水属于安徽境内，现有的跨界生态补偿机制缺乏生态补偿制度的法律法规政策体系以及切实可行的补偿标准或计算方法。需要省级层面建立一套科学合理的补偿方法和机制，充分调动区域协作的积极性。

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