环保民间组织在我国环境国际合作中的作用

中华环保联合会 李蕾

　　随着科技进步和社会生产力的极大提高，全球环境、人口、资源等问题的日益尖锐化，环境安全逐渐成为国际政治关系的重要方面。世界各国为了解决全球环境问题，加强了在国际环境领域的交流与合作，广泛开展环境外交。
　　作为重要的第三方力量，环保民间组织利用其自身非官方性、非营利的特点，从民间角度灵活地参与国际环境事务，开展国际交流与合作，充分发挥其在我国环境国际合作领域中的独特作用，有利于树立我国富有建设性、负责任的环境大国形象，促进国内环境保护的发展，提高环境质量，解决危害群众健康的突出环境问题、推动历史性转变，探索中国环境保护新道路，加强生态文明建设, 并为全球环境保护和可持续发展作出贡献。
一、 环境国际合作与环境外交
　　提到环境国际合作需要澄清它与环境外交的关系，这有助于环保民间组织在环境国际合作领域找准定位，发挥独特作用。因为环境国际合作和环境外交的最终目的都是加强国际环境交流与合作，保护和改善人类环境，协调好人与环境的关系，促进经济、社会和环境的协调可持续发展，但两者又是有区别的，环境外交是环境国际合作的一个重要部分。
   （一）环境外交的概念与内涵
　　 环境外交作为一种新兴的外交形式，国内外学者对于环境外交的概念并无统一的说法。有人主张“环境外交是指以主权国家为主体，通过正式代表国家的机构和人员的官方行为，运用谈判、交涉等外交方式，处理和调整环境领域国际关系的一切活动”1；也有人认为：“环境外交，简而言之，是指各国政府及国际组织围绕环境问题而展开的外交活动，主要涉及协调各国关系，加强环境问题的国际合作，制定和遵守国际环境法的基本原则，既有关环境问题的国际公约和协定，处理越境环境纠纷和围绕资源产生的领土、领海争端等。”2还有人认为:“环境外交是整个外交工作的一个重要组成部分，是处理国际环境关系的艺术和实践，即政府间通过谈判和协商达成具有法律约束力的条约、协议或无法律约束力的行动计划或指南，以采取共同行动，解决全球、区域或各国的环境问题的国际活动”3综合各个专家学者的阐述，笔者认为，所谓环境外交，是指各国家行为主体，即政府，在各利益相关者，特别是环保民间组织的参与下，通过谈判、交涉、协调等和平的外交方式，以调整国际环境关系的各种活动的总称，以达到加强国际环境交流与合作，保护全球环境的目的。
  （二）环境外交与环境国际合作的关系
　　环境外交和环境国际合作作为实践活动和对外活动，是国家推行其环境外交政策、维护其环境权益、促进其环境发展事业的重要方式手段，目的在于加强国际环境交流与合作，保护全球环境，两者相辅相成，既有共同点，也有区别。
　　首先，从主体来看，环境外交主体主要限于国家行为主体，而环境国际合作不仅仅限于国家行为主体，还包括非国家行为主体。历史上外交活动的主体多限制在国家的范围内，即代表国家的政府。政府作为传统的国际关系行为主体，在环境外交的领域中仍然起最主要的作用。非国家行为体是指那些主权国家主体之外的，能够独立参与国际事务并发挥作用的实体，包括政府间国际组织、非政府间国际组织、有关民间组织、跨国公司、企事业单位和个人等。
　　其次，从调整的对象来看，环境外交与环境国际合作调整的对象都是一种社会关系，即国际环境关系。国际环境关系是指以人类环境为中介、有关环境问题和国际环境活动的社会关系，是因合理开发、利用和保护环境所产生的国际社会关系。
　　再次，从基本方式来看，环境外交与环境国际合作开展的方式均为和平手段，但两者使用和平手段的方式还是有些不同，环境外交主要手段是谈判，但也包括其他和平方式，只要是为加强国际环境交流与合作，保护全球环境的目的而采取的一切和平手段都属于环境外交方式范畴。而环境国际合作不仅仅限于谈判等正式手段，还包括出访接待、项目合作、加入国际组织等方式、途径。
　　最后，从特点来看，环境外交与环境国际合作都是一个活跃的综合性领域，所以两者都具有很强的科学技术性，对经济和科学技术的依赖性很大，有很强的公益性，具有广泛性、多样性和综合性，新兴性、预防性、区域性、相对性等特点。
　　总之，两者是相辅相成的，环保民间组织在开展环境国际合作工作的同时也也将促进环境外交工作，只有将两者结合发展，环保民间组织才能更好地参与环境国际交流与合作，解决国际环境事务，促进环境保护。
二、 我国环保民间组织开展环境国际合作的主要方式
　　作为环境国际合作的主体之一，环保民间组织随着我国“公民社会”的崛起和信息传播手段的丰富，越来越多地参与到环境国际合作之中。截止2008年10月，中国29%的环保民间组织有过国际交流与合作的经历。4但由于环保民间组织在我国产生发展较晚，并随着我国环境外交的兴起才逐步参与到环境国际事务之中，因此，环保民间组织参与环境国际合作的方式比较单一、松散，主要包括参加国际会议、开展合作项目、出访访问及参入国际组织等。
　　2008年1-7月，中华环保联合会通过问卷调查、深入访谈、咨询专家和召开座谈会等方式，对以中国大陆地区开展过国际交流与合作的环保组织为对象，主要针对由政府发起的环保民间组织、高校环保社团和草根环保民间组织三种类型，全面了解我国环保民间组织在国际交流与合作方面的情况。
　　从涉外项目合作情况来看，50%的由政府发起成立的环保民间组织、46.7%
的高校环保社团、80.8%的草根环保民间组织参与了国际合作项目。草根环保民间组织在参与国际合作项目上表现十分积极。
    从参加国际会议情况来看，有64.7%的组织曾参加过国际会议，其中有70%由政府发起成立的民间组织，53.3%的高校环保社团，69.2%的草根环保民间组织参加过国际会议。出国参加国际会议的主要国家有：美国、加拿大、英国、法国、德国、荷兰、瑞士、澳大利亚、巴西、日本、韩国、缅甸、泰国、印度等国家。
　　从出国访问情况来看，有10.2%的环保民间组织有过出国访问的经历。在开展国际交流与合作的环保民间组织中，50%的由政府发起成立的环保民间组织和57.7%的草根环保民间组织组团出访，说明这两种类型的环保民间组织在出访活动方面较为活跃。
　　从参加国际组织的情况来看，目前，加入国际组织的中国环保民间组织数量较少。中国环保民间组织参加的国际环保组织主要有：白鳍豚组织、 国际雪豹组织、世界自然保护联盟（简称IUCN）、国际红树林联盟、太平洋环境、新能源一代（Solar Generation）、东北亚青年环境网络、国际植物园保护联盟等。拥有中国环保民间组织会员最多的是IUCN。5其中国会员有中华环保联合会、云南省生物多样性和传统知识研究会、中国国际民间组织合作促进会、南京环境科学学会、香港世界自然基金会。6另外，还有少数环保民间组织获得了联合国的谘商地位。如中华环保联合会、中国绿化基金会，中国可持续发展研究会，中华环境保护基金会，中国国际民间组织合作促进会。
三、对环保民间组织在我国环境国际合作中作用的思考
　　近年来环保民间组织逐渐广泛参加联合国环境规划署的会议、联合国气候变化大会和联合国可持续发展大会等，这些实践表明，环保民间组织也开始积极参加有关环境外交的活动。虽然从目前实践来看，我国环保民间组织参与环境国际合作及环境外交的活动还比较少，方式比较松散、单一，但随着全球经济发展和国际环境事务的日益增多，环保民间组织对环境保护问题的关注度和参与度不断增强，必将在我国未来环境国际合作领域之中，甚至在环境外交领域之中，发挥着越来越重要的独特作用。笔者通过几年来的工作实践经验，从以下几个方面总结环保民间组织在环境国际合作之中的作用，并提出相应的意见和建议。
   （一）环保民间组织参加国际会议、提供环保政策建议、加入知名国际组织是开展环境国际合作的重要方式。
　　环保民间组织通过加入知名国际组织，积极参加有影响力的重要国际会议，针对重要的国际环境问题，分析研究问题，征集全国各地环保民间组织的意见和建议，结合我国环保政策方针，提出有利于我国环境保护的政策建议，参与到国际决策之中，增强在国际社会中的地位，提高发展中国家的发展权和决策权，以改变现有“国际游戏规则”对我国的不利情形。
　　20世纪90年代以来，联合国每次主持召开的世界性环境会议都有民间组织的广泛介入；在环境问题和环境条约的国际谈判中，从确定问题、议定日程及目标、提出有关规则、提供专家意见和有关信息、进行游说等各方面一直到缔结环境条约，都有环保民间组织的广泛参与。由民间组织参与谈判和实施的国际环境条约包括《联合国防治荒漠化公约》、《南极条约环境保护议定书》、《联合国气侯变化框架公约》、《京都议定书》和《联合国生物多样性公约》等。
    2009年7月中华环保联合会获得联合国经社理事会谘商地位，8月获得联合国环境规划署谘商地位。根据1968年联合国经社理事会第1296项决议，获得联合国谘商地位的民间组织可以通过参加联合国经社理事会召开的会议并发言，提交建议书。这种机制主要体现，在联合国召开国际会议的同时同地，召开同主题的非政府组织国际论坛，如1992年里约热内卢的环境与发展大会、1995年哥本哈根的社会发展大会、2002年约翰内斯堡的可持续发展世界首脑大会、2012年里约+20峰会。联合国环境规划署谘商地位的获得也同样有此作用。2009年2月，联合会赴肯尼亚参加联合国环境规划署第十届全球民间社团论坛，列席第25届理事会暨全球部长级环境论坛，从民间组织角度，针对国际环境治理等环境议题提出建议和意见。
    2008年10月中华环保联合会加入世界自然保护同盟（IUCN），成为会员。2012年9月在韩国济州岛召开的世界自然保护同盟大会，联合会作为世界自然保护同盟（IUCN）的成员与其他中国成员，共同投票支持我国候选人章新胜，最终他成为IUCN成立64年来首位来自东亚地区的理事会主席。这就使我国的代表能够与IUCN理事会和理事局的成员们共同努力，为地球的安全和人类的发展作出贡献，能够加强各国政府与机构密切合作，共同把环境保护工作做好。 
   （二）环保民间组织是我国履行环境国际公约工作的重要支持力量。
    环境国际公约已经成为国际社会解决全球环境问题的主要手段，也是各国落实国家环境责任和义务、争取发展空间博弈的平台，更是展示各国保护全球环境姿态的重要窗口。截止到2007年，国际上有关环境问题的多边协议已达240多个，涉及臭氧层保护、化学品管理、生物多样性保护、气候变化、海洋资源保护、渔业等多个领域，我国已经批准或加入的涉及环境问题的国际公约、议定书、协定等约50项。7
　　环保民间组织在我国履行环境国际公约方面也扮演着重要角色。在履行《联合国气候变化框架公约》、《关于保护臭氧层的维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《斯德哥尔摩公约》、《生物多样性公约》等国际环境公约中，环保民间组织作为政府、公众、企业之间的桥梁与纽带，可以发挥积极和重要的作用。
　　针对我国环境国际公约履行的专题问题，环保民间组织通过搭建国际论坛这样的平台，邀请政府、企业、学术科研、媒体、社会公众等各界代表共聚一堂，探讨解决办法，有利于提高社会各界对履约问题的深刻认识，学习理解履约的重点、方式及方法，为推动我国履约工作的顺利开展起到重要作用。
　　比如2008年10月18-19日，由环境保护部主办、中华环保联合会承办的第四届环境与发展中国（国际）论坛在北京召开。与会代表紧紧围绕“关注气候变化 推进节能减排 防治大气污染 促进国际合作”的主题，深入探讨大气的污染和造成的气候变化问题，提高了社会各界对全球气候变化和大气污染防治严峻性和紧迫性的认识。针对如何加强国际合作专题，论坛也提出了以下五个方面的建议：一是要坚持按照《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》确定的气候变化国际合作的框架、原则、标准开展合作。发达国家应该严格履行《京都议定书》确定的减排目标，兑现向发展中国家提供资金和技术转让的承诺。二是坚持按照“共同但有区别的责任原则”和《中国应对气候变化国家方案》开展合作，各自要履行已确定的减排目标和任务，按照“巴厘路线图”确定的时间表实施。三是开展务实合作。主要是资金和技术的合作。我国是一个发展中国家，在环境保护方面的投入还赶不上先进的发达国家，可以通过开展一些低碳减排项目引进资金，弥补短缺，或者建立应对气候变化基金机制。在应对气候变化的科学技术方面，发达国家已有一些成功的技术或领先技术，要加强这方面的合作，实行技术转让或技术共享。四是共同开展气候变化应对和适应的研究，寻求理论和实践的突破。五是在开展国际合作中注意国际转移排放。发达国家和地区将高能耗、高污染的产品生产、加工以及落后的技术、设备、工艺转移到中国。8
    （三）环保民间组织引进资金、技术，促进我国环境改善
     环保民间组织通过策划、执行国际环保项目，引进国际先进技术、国际援助和国外资金，既有利于组织自身能力的提高，又有利于促使我国环境改善。
     比如作为全球环境资金（GEF）的支持的项目之一，小额赠款项目于1992年建立，由联合国开发计划署（UNDP） 代表GEF的合作伙伴实施，由联合国项目管理办公室（UNOPS）执行。小额赠款项目主要资助脆弱的、不发达的和贫困的社区，是以一种分散灵活的方式由国家主导和运作的，在国家指导委员会的领导下建立国别项目。小额赠款项目向保护和恢复自然、同时提高人们健康福祉和生计的项目提供资金和技术支持，直接向在解决环境和发展问题中起重要作用的非政府组织和社区组织提供赠款。     　
　　 2010年3月-2011年5月，在联合国开发计划署、全球环境基金小额赠款计划支持下，中华环保联合会开展“北京市社区家庭节电节能促减排示范项目”，招募及培训15名大学生志愿者和5名社区协调员，深入社区开展多种形式的节电宣传及辅导，有效提高了北京市公众（特别是朝阳区望京社区3万居民）对节约用电、减少二氧化碳应对气候变化的意识。在项目执行期间的夏季（2010年5月-9月），望京社区1万户家庭用电量平均每月下降了1度以上，减排二氧化碳约50吨。“社区家庭节电节能研究小组”，基于项目宣传和调研的第一手数据，形成《关于北京市社区家庭节电促减排激励机制的研究》，提交给国家环境保护部、国家发展与改革委员会等相关政府部门，并在《环境保护报》上发表，为政府部门、企业、学术机构、民间组织及公众，提供相应的意见和建议，引导社会各界更好地推进社区节电减排工作。
　　 比如中华环保联合会开展“推动实现社区家庭可持续消费——社区家庭餐具清洗洁净度与节能潜力研究”项目，得到了博世西门子家电与利洁时家化资金支持，并以德国波恩大学斯坦明格（Stamminger）教授主持调查的《中国家庭餐
具清洁状况调查白皮书》作为项目开展的理论指导。再比如法大学污染受害者法律援助中心的律师培训项目，得到了美国福特基金会和加拿大驻华使馆的资助，该中心参与的“民间环境组织研究项目”得到了荷兰Wageningen大学、Senter的支持和荷兰驻华大使馆的资助。这些项目的资金、技术支撑均来自于国际资金，中方负责具体执行。
　　（五）环保民间组织加强组织能力建设是开展环境国际合作的重要基础
     社会组织能力即社会组织利用资源，形成和制定组织愿景、战略、使命和目标，并有效实施组织的愿景、战略、使命和目标，为社会提供非营利性性质（包括公益性和互益性）产品和服务，形成组织与环境的良性互动，获得竞争优势，确保组织可持续发展过程中体现出来的潜能和素质。社会组织能力维度包括使命愿景和战略规划能力，治理结构及领导能力，行政及财务管理能力，人力资源能力。主要特征是社会组织能力建设是一个持续的改进过程；旨在增进社会组织的实现目标的能力；在组织内外部环境的制约下，调动组织资源，解决组织面临的实际问题；涉及个体、团体和机构三个层面的能力，关注组织的可持续发展。9
    环保民间组织的组织能力是环保民间组织获得竞争优势，有效履行环保组织使命，确保组织可持续发展，开展环境国际合作的基础。据调查，我国环保民间组织在国际交流与合作中，遇到的主要问题是缺乏政策指导、资金不足、人才匮乏、缺少项目等，而且能较好参与国际交流与合作的环保民间组织内部管理和运营状况都很良好。由此可见，环保民间组织需要加强自身组织能力建设，包括个体、团体和机构三个方面的能力建设，提高组织公信力，这样在国际环境事务中才能显示出其专业性和影响力，广泛深入地参与到国际环境事务之中。
　　比如，2002年10月自然之友会长梁从诫受世界各大洲和中国的近80家NGO的委托，代表各民间团体，参加GEF第二次成员国大会开幕式并致辞。10这对于一个环保民间组织来说是一种殊荣，自然之友梁从诫会长之所以得此殊荣既与他所创建的环保民间组织能力有关，也与他个人的能力和影响力有关。一方面，自然之友是1994年在北京成立的民间环保组织，是中国第一个群众性、会员制的民间环境保护组织，属于草根环保民间组织，在公众环境教育、自然生态保护、城市环境建设、湿地保护等方面做了很多工作，组织能力建设很好，并且在国际社会上产生较好地影响。另一方面，梁从诫是自然之友的创办人、会长，曾任全国政协委员、全国政协常委，全国政协人口、资源、环境委员会委员，从1993年开始一直投身于民间环境保护运动，做了大量突出工作，获得日本和韩国媒体授予的“亚洲环境奖”，获得中国环境新闻工作者协会和香港地球之友颁发的“地球奖”，获得菲律宾雷蒙·麦格赛赛“公众服务奖”国家环保总局授予“环境保护杰出贡献者”称号等，他本人在国内外社会的影响力较大。（特别感谢中华环保联合会理事夏堃堡对本文的指导。）
　　

1 张海滨，《中国环境外交的演变》，《世界经济与政治》 1998 年第 11 期。
2 蔡拓等，《全球环境问题与当地国际关系》，天津人民出版社，2002年。
3 夏堃堡，《环境外交官手记》，中国环境科学出版社，2009年12月第1版，第283页。

4 中华环保联合会，《中国环保民间组织开展国际交流与合作情况的调查报告》，2008年10月。
5 世界自然保护同盟（IUCN）创建于1948年，是一个以保护自然环境为宗旨的国际组织，总部位于瑞士格朗。它拥有1200多个会员，包括160多个国家的200多个政府机构会员和900多个非政府组织会员。
6 2008年10月，中华环保联合会加入世界自然保护同盟（IUCN），成为会员。
7 中华人民共和国环境保护部，《环境国际公约履约规划（征求意见稿）》，2011年4月。
8 曾晓东，《NGO的视角与活力》，中国环境科学出版社，2010年5月第1版。
9 马庆钰等，《社会组织能力建设》，中国社会出版社，2011年4月。
10 自然之友，《梁从诫环境文集》，2012年7月。