日本东京:责任下放垃圾“瘦身”

东京的垃圾问题曾经引发严重的社会问题。但是,经过垃圾政策转变、宣传和管理责任下放,有效地将垃圾成功“瘦身”

人人可参观垃圾焚烧厂

凡在东京居住或工作与学习的人,都可以申请参观东京的垃圾焚烧厂。笔者2008年在东京做有关废弃物资源管理课题期间,通过申请参加了此项活动。这种参观活动是免费向居民开放的,主要是为了让居民了解家庭生活垃圾排放之后是如何被处理的,通过参观垃圾处理全过程,引发居民积极思考垃圾问题,培养居民的环保意识。

参观活动由东京垃圾处理部门组织。申请者在指定地点集合,在东京垃圾处理部门的工作人员带领下乘船去参观人工岛上的填埋场,然后乘车去参观焚烧厂。进入焚烧厂,首先来到讲解厅,由领队介绍焚烧厂的概况,观看垃圾焚烧处理的录像片；接下来参观焚烧厂的设施,其间闻不到垃圾的气味,仿佛置身政府机关；最后回到讲解厅,参观者可以提问,由焚烧厂工作人员解答。

“东京瘦身”运动

然而,加强废弃物处理措施,尤其是垃圾处理设施的建设,并不能赶上垃圾数量的加速增长,难以控制垃圾不断增长产生的种种问题。

1989年即到了日本经济泡沫的末期,东京23个区的垃圾排放量达到峰值的490万吨。同年,东京开展“东京瘦身”垃圾减量的宣传活动。通过电视等媒体宣传垃圾减量,提高人们对垃圾问题的关注。这也成为东京垃圾管理政策转向垃圾减量、循环利用政策的转折点。自此,以垃圾减量、回收利用为目标的政策措施接二连三地出台。1991年开始全面征收大件垃圾的处理费用,1996年对企事业单位的垃圾收集全面收费。1993年实施垃圾分类排放新举措,彻底贯彻垃圾分类排放原则。1997年实施垃圾收集站资源回收活动。

经过不懈的努力,这些垃圾减量、资源循环利用措施的实施,取得了显著的成效。至2009年,东京23个区的垃圾收集量约为295万吨,与1989年达到峰值的490万吨相比,减少了约40%；垃圾填埋处分量约为36万吨,与1989年达到峰值的240万吨相比,减少了约85%。

垃圾管理责任下放

2000年东京政府把垃圾管理事务下移给区级政府。23个区政府成为垃圾减量、资源循环利用的责任主体。由此,东京都垃圾处理、资源循环利用事业的管理体制形成了新的格局。

各区政府负责制定《一般废弃物处理基本计划》,实施生活垃圾的收集、运输以及资源回收；23个区政府共同设立东京二十三区清扫一部事务组合(以下简称“清扫一组”),统筹23个区的生活垃圾的中间处理(垃圾焚烧、粉碎、回收资源等),承担清扫工场和不可燃垃圾、大件垃圾处理设施等的维修、管理与运营；东京政府在垃圾管理事务下移区级政府之后,废除了清扫局,设置环境局(合并环境保护局与清扫局),负责整体的垃圾减量化与资源化的组织工作,设置、管理新海面处分场等填埋处理设施,接受23个区与“清扫一组”的委托实施垃圾的最终填埋处置。

各区自治管理垃圾

各区根据垃圾量的季节变化以及每个区的不同情况,制定适合本区特点的垃圾收集作业计划,确定不同种类垃圾的收集日期与地点,要求居民垃圾分类投放。不遵守相关规定、未加分类或者在收集日以外投放垃圾等,将不予收集。垃圾分类收集与垃圾分类处理相衔接,投放时分为三类:可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾。

23个区的家庭垃圾基本上不收费,只有在一个家庭每日排放垃圾超过10公斤时,才收取28.50日元/kg的处理费用。几乎所有的家庭每日排放的垃圾都达不到这个标准,因此事实上投放家庭垃圾是免费的。由于这种做法难以控制垃圾过度排放,因此作为减量化政策的手段,区级政府正在讨论强化家庭垃圾收费问题。企业单位的生活垃圾排放时,需要缴纳28.50日元/kg的处理费。此外,排放动物尸体,收取2600日元/头的处理费,临时排放垃圾也要缴费。

关于垃圾的运输,区政府根据垃圾的种类(可燃、不可燃、大件垃圾)确定运输方式。对于可燃垃圾,由小型垃圾收集车直接运送到清扫工场(焚烧厂)。对于不可燃垃圾,运送到不可燃垃圾处理中心。由于不可燃垃圾处理中心都是临海而建,有的区设置陆上中转站或船舶中转站,利用集装箱车与船舶转运。这样,既可提高运输效率,又可减缓交通阻塞,并且还可以降低车尾气排放带来的空气污染。

关于资源回收,各区根据各自制定的《一般废弃物处理基本计划》,开展垃圾减量与资源再利用工作。一般有以下几类资源回收方式:集体回收,町会(居民委员会)、妇女会等基层自治组织,自主回收废纸、旧布、易拉罐等资源,交售给再生资源回收企业；垃圾收集站回收,各区确定资源回收的种类、日期、交投方式等,由垃圾收集站实施回收；店面回收,在超市、便利店等商场的门前设置回收箱,投放者主动把回收物品投放到里面。收集到的资源,由各区回收利用。

实施垃圾中间处理

“清扫一组”负责运营焚烧可燃垃圾的清扫工场(焚烧厂)、不可燃垃圾及大件垃圾的处理设施与粪尿处理设施。所谓“垃圾的中间处理”,就是在填埋处分前,对垃圾进行焚烧、粉碎、回收金属等预处理。这种预处理既可以最大限度地回收和有效利用垃圾中含有的资源与能源,又可以避免产生恶臭、虫害、病原菌等,尽可能做到填埋量最小化,降低环境负荷,实现环境友好处理。

东京都有21所清扫工场。垃圾在清扫工场进行焚烧,其容积可以减少到二十分之一,而焚烧剩下的灰烬再通过熔融技术加工成“熔渣”,还可以把灰烬容积减少二分之一(原生垃圾的四十分之一)。利用焚烧手段可以削减垃圾最终填埋量。同时,可以利用焚烧垃圾过程产生的热能,进行发电或供暖。焚烧剩下的灰烬经过1200摄氏度以上的高温熔融处理后,就产生砂状的熔渣。这样处理能够分解焚烧灰烬中的有害物质、封闭重金属外泄,熔渣可以作为建筑材料、土木工程原料,从而得到安全有效的资源化利用。(曲阳 作者系华东政法大学商学院副教授)