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环境公益诉讼的民间探索

时间 : 2012-12-27     来源 : 中华环保联合会     作者 :     点击 : 次     

全国人大常委会831日通过的《民事诉讼法》修正案为环境公益诉讼打开了一扇门。修订后的《民事诉讼法》规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。新增的关于“公益诉讼“的条款以三个关键词明确原告的主体资格:“法律规定的”、“机关”及“有关组织”,无疑使我国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的一大步。一直以来,环保民间组织作为环境公益诉讼的主力军,不断推进环境公益诉讼制度的司法实践,成为维护公众的环境权益及推动环境公益诉讼制度的重要力量。

 

谁来当原告?

鲟鳇鱼、松花江和太阳岛:你们是否有权控诉人类行为对你们的侵害?2005127日,北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境民事公益诉讼。松花江水污染事件后,国内一些专家呼吁在国内试点环境公益诉讼,即由非直接利益相关者以公益名义,对污染者提起诉讼。

   从司法实践看,公益诉讼面临的最大困难是法律对原告资格的限制。我国《民事诉讼法》第一百零八条规定,民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织,这严格地限制了公益诉讼原告资格,也成为环境公益诉讼形成瓶颈的重要因素之一。

立法的困局未能影响环境公益诉讼制度在地方的探索。2007年开始,贵阳、无锡、昆明等地相继试点设立了专门受理环境诉讼案件的环保法庭。在现行法律放宽诉讼主体资格前,贵阳、无锡两地先行一步,放宽了对诉讼主体的“直接利害关系”要求。贵阳规定“两湖一库”管理局、环保局、林业局、检察院等4家单位具有诉讼主体资格。无锡则进一步将环保社团组织、居民社区物业管理部门也纳入进来。尽管对放宽诉讼主体抱着先行先试的态度,但无锡市环保法庭还是确定诉讼主体“以检察院为主“。

近几年来,环保民间组织作为环境保护的主力军一直活跃在环境公益诉讼司法实践的第一线,民间组织作为诉讼主体资格一再被打破。

20096月,因江苏江阴港集装箱公司在作业过程中随意排放、冲刷铁矿石粉尘造成污染。200976,中华环保联合会向江苏省无锡市中级人民法院提起环境民事公益诉讼,请求判令江阴集装箱公司立即停止对公共环境利益的侵害,消除对无锡市、江阴市饮用水水源地和取水口的威胁。江苏省无锡市中级人民法院正式对中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司(以下简称江阴集装箱公司)环境污染侵权纠纷案进行立案审理,这标志着我国首例由环保社团作为原告的环境公益诉讼全面启动。

201011月,中华环保联合会联合贵阳当地的一家社团组织――贵阳公众环境教育中心,共同向贵州省清镇市人民法院提起环境公益诉讼,请求判令一造纸厂停止排放污水并胜诉。20111月,该案由贵州省清镇市环保法庭公开审理,中华环保联合会获得胜诉,全部诉讼请求获得法院支持,扒造纸厂被关停,这是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。

20111月,云南省昆明市中级人民法院对该省首例环境公益诉讼案件进行宣判:两家企业被判立即停止对环境的侵害,并赔偿400余万元。此案由昆明市环境保护局提起公益诉讼,昆明市人民检察院支持起诉。

20111019下午,云南省曲靖市中级人民法院正式受理了自然之友、重庆市绿色志愿者联合会及曲靖市环保局作为原告提起的关于云南省陆良化工实业有限公司和云南省陆良和平科技有限公司的曲靖铬渣污染事件的公益诉讼,这也是国内首例由草根环保组织提起的环境公益诉讼。

应该说,曲靖市中院受理此案,对草根民间组织在公益诉讼中的原告身份是一种肯定和认可,对草根民间组织提起公益诉讼具有里程碑式的意义。

中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发就此事在接受媒体记者采访时说,铬渣污染事件公益诉讼案是我国环境公益诉讼的历史性突破,也是我国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端。

    中华环保联合会副秘长书谢玉红介绍说,实践中大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。正是因为法律无明文规定,能否立案就完全取决于法院本身的创新程度。

蓬莱溢油事件发生后,北京华城律所律师贾方义以个人名义向三地法院提起了环境公益诉讼,要求中海油和康菲石油设立百亿元的赔偿基金,但均未能立案。

10年来,不论是民间、学界,还是检察或者法院系统,都对“公益诉讼”条例的出台翘首以盼。因为原民诉法规定“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织“,因此将大量有公益诉讼需求的主体“拒之门外”。

尽管全国各地对公益诉讼的探索和实践一直都在进行,但这些年来我国公益诉讼并无法律依据。实践中,大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。因为在环境公益诉讼适格原告上,立法尚存空白,谁有起诉资格,法院对主体资格如何审查,法律没有明确规定。

 

诉讼费用谁来出?

确立了诉讼主体,并非是建立健全环境公益诉讼制度的全部。如何制定配套措施,从而保证环境公益诉讼能够顺利提起是各地实践中无法回避的问题。立法的空白带来另一个现实问题——环保公益诉讼面临的庞大的经费和技术瓶颈。

在云南铬污染事件中,民间公益组织“自然之友”成功地向污染企业提起诉讼。在迈出“草根NGO环境公益诉讼案”第一步后,“自然之友”很快就遇到了公益诉讼之难。艰难的取证之后,“自然之友”被700万的生态环境损害鉴定费用的报价困在了原地。

“自然之友”提出的诉讼请求中,重要的一项就是要求被告赔偿因铬渣污染造成的环境损失。污染范围、污染程度,以及污染造成经济损失的具体金额,则需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方机构作出鉴定。如果没有生态环境损害评估鉴定,即便“自然之友”胜诉,法院也无法判定被告的赔偿金额。

生态环境损害评估是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作,国内既具备评估能力,又有司法鉴定资质的机构少之又少。而且,鉴定的费用还非常高。

“自然之友“曾向一家具有司法评估资质的机构提出过鉴定请求。对方提出的报价是700万元,这完全超过了“自然之友”的承受能力。

众所周知,进行公益诉讼要投入大量财力、精力,只有经费保障,环境公益诉讼制度才能得以顺利推进。国外经验表明,提起公益诉讼的原告可以就诉讼费、鉴定费等诉讼支出可以向公益类基金申请费用。

近几年来,各地为鼓励环境公益诉讼制度的建设,相继出台了一系列措施,

为了鼓励环境公益诉讼,无锡法院出台了一系列措施,不仅诉讼费全免,而且降低了立案标准,简化立案审查,只要有表象证据比如提供一张企业污染的照片就能立案,之后由法院组织力量进行实地勘验取证,以此减轻原告的负担。但要一劳永逸,还得建立公益诉讼基金和奖励机制。

事实上,公益基金资助环境公益诉讼在我国已有先例。2010,中华环保联合会等单位起诉贵阳市一造纸厂水污染侵权纠纷,向贵阳市“两湖一库”基金会提出污水检测费申请,基金会根据法庭意见先行垫付。

“这是我国首个环境公益诉讼案件中鉴定费用得到基金会资助的案例。”审判长、清镇市人民法院环保法庭副庭长罗光黔在接受记者采访时介绍说,这起案件中涉及的对被告排放的污水进行取样分析检测的费用,是由原告向贵阳市“两湖一库“环境保护基金会提出申请,基金会根据环保法庭的审核意见先行垫付的。

20103月,贵阳市中级人民法院和清镇市人民法院出台的《关于大力推进公益诉讼制度的意见》中规定,环境公益诉讼的原告如果存在资金困难,例如评估费、鉴定费等,可以申请公益基金援助。

此后,贵阳市两级环保法庭与“两湖一库”环境保护基金会达成共识,在环境公益诉讼的相关评估、鉴定、检测分析等费用支出上,基金会将予以支持。基金会从2010年起,每年从资金预算中拨出10万元作为“环境公益诉讼援助资金”,专项滚动使用,为环境公益诉讼提供及时、有效的资金援助。

据了解,虽然贵阳、无锡、昆明和玉溪等地近年来相继成立了环保法庭,但公益诉讼的案例并不多,其中一个重要原因是缺少公益诉讼基金支持。

据了解,无锡等地也在尝试建立环保公益基金。20113月,贵阳中院出台相关规定,环境公益诉讼的原告如果存在资金困难,例如评估费、鉴定费等,可以申请公益基金援助。20119月,海南省高院与省财政厅联合印发了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》,解决当事人提起民事公益诉讼诉讼费用的预交和负担问题。应该说,公益基金的建立及其制度的完善,能够有效解决提起环境公益诉讼的后顾之忧,未来环境公益诉讼的前景将更加光明。

 

环境公益诉讼还有多远的路要走?

无论是在无锡、贵阳还是在云南的环保法庭试图建立起一套环境公益诉讼的独特立案规则和审判规则,但是他们不得不面临的一个尴尬境地是,即无案可办,这样的局面与环保法庭成立之初的各界热切期待形成鲜明对比。

据不完全统计,全国范围内共有15个省(直辖市)设立了77个环保法庭,但环境公益诉讼的案源普遍很少。进入司法程序的环境公益诉讼数量稀少,与此同时,涉及环境的纠纷事件数量却不少。中华环保联合会副秘书长谢玉红介绍说,以201111为起点,基于中华环保联合会环境维权实践、环境案件信息库的数据及公众环境维权调查数据表明:我国环境污染受害者的环境维权意识不高,仅有42.84%的受访者了解环境权益概念,有93.84%的受访者认为自身遭受过环境污染。环境纠纷案件逐年增多,与环境污染相关的诉讼案件每年增长30%,但我国仅有三个省市建立了环保法庭,不足以支撑环境案件诉讼量,因此亟需在污染较为集中的地区建立环保法庭,吸引更多环境公益律师的参与,为环境污染受害者提供法律援助。中国目前没有公益诉讼法律体系,社会组织不能作为诉讼主体参与诉讼,缺乏环境损害鉴定及评估机制,难以向污染受害者提供损害赔偿,因此,亟需在我国建立推进环境公益诉讼制度。

2010年,中华环保联合会得到了联合国开发计划署(UNDP)的支持,双方共同设计了“维护公众的环境权益及推动环境公益诉讼制度的建立”项目,由联合国民主基金提供资金,于20114月正式启动,中华环保联合会是项目的执行方。近几年来,中华环保联合会通过争取更多支持、政策倡导和法律建议等途径积极推进环境公益诉讼制度的建立。通过调解方式在广西省桂林市医疗垃圾焚烧厂污染案、河南省灵宝市博源矿业污染损害赔偿案、湖南省慈利县镍钼矿污染案、广西省贺州市华发粉体厂粉尘噪音污染案、安徽省宿州跨界死鱼案及山东省日照市岚山区桑园污染以上案件已顺利得到调解解决,为群众挽回直接经济损失316万元。通过监督方式,现场调研、监督河北省元氏县化工园区污染案、江苏省南京市溧水县柘塘镇工业区污染案、江西省九江市化纤纺织工业基地污染鄱阳湖案、广东清远市和美贸易有限公司非法选金污染案,促使污染问题得到有效处理或妥善解决,推动典型环境污染案件的问题解决。

2009年至今,中华环保联合会作为原告提起的环境公益诉讼有6起,其中胜诉2起,调解结案4起。2011年,中华环保联合会共提起3件公益诉讼案件,其中贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂环境公益诉讼案胜诉,判定贵阳市乌当区定扒扒造纸厂立即停止向南明河排放污水。目前该企业已关停。另外,中华环保联合会诉无锡宝露印染有限公司、无锡市北塘区环境卫生管理处、无锡惠山环保水务有限公司水污染责任纠纷调节案、中华环保联合会诉贵州好一多乳业股份有限公司水污染责任纠纷调节案以及中华环保联合会诉贵阳市修文县环保局行政不作为案胜诉,3起环境公益诉讼顺利审结。

谢玉红介绍说,为调动更多志愿律师参与环境公益诉讼制度的推进,2011年中华环保联合会组织完成对41名志愿律师的培训。同时,召开首届环境司法论坛,中华环保联合会与来自5个省的高级人民法院和中级人民法院代表就环保法庭的运行情况和成功经验进行了交流,为进一步推动环境公益诉讼司法实践奠定了基础。与此同时,紧密围绕环境立法动态,积极推动环境法治建设,适时召开环保法庭与环境公益诉讼研讨会、环境公益诉讼与民诉法修改研讨会、环境保护法修改研讨会以及第七届论坛法治分论坛,形成《关于建立环境公益诉讼制度的建议》递交全国政协第十一届四次会议;形成《关于修改环境保护法的建议》、《关于修改民事诉讼法的建议》、《关于修改刑事诉讼法的建议》递交环境保护部、全国人大法工委,相关法律修改中已经有所体现,如民事诉讼法修改草案第55条将社会组织作为公益诉讼的主体写入。

随着环保民间组织的壮大和发展,环保民间组织在推进环境公益诉讼制度方面起到了积极的作用,成为公益诉讼司法实践的生力军。但是,对于环境公益诉讼制度的建立,中华环保联合会副秘书长谢玉红坦言,还有大量的工作要做。缘于我国基层污染受害者的法律意识淡漠,当权利受到侵害时不清楚维护自身环境权益的方法、途径、手段,经常会有污染受害者因为维权而违法的事情出现。同时,由于现行法律制度不完善。如公共环境利益受到损害缺乏相关法律,一些公益诉讼得不到法院的支持。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       缺乏环境污染损害鉴定及评估机制也是环境公益诉讼的“症结“之一,《侵权责任法》虽然对环境污染侵权有规定,但对损害如何进行鉴定和评估缺乏科学方法。

 

案例

刘晓星

南明河是乌江支流之一,蜿蜒150千米,流经贵阳,被誉为贵阳市民的“母亲河”。南明河上游正是贵阳市定扒造纸厂建址所在,造纸厂与南明河之间隔着天然的溶洞,造纸所产生的污水就通过建在溶洞中的管道排向南明河。

早在2003年~2005年之间,定扒造纸厂就曾因向南明河排放未经处理的污水被当地环保部门处罚,并要求其限期治理。定扒造纸厂在整改后承诺:“如果今后有污水直接排入南明河的情况发生,将自行关闭工厂,以保证工业污水的零排放”。然而,时至2010年末,定扒造纸厂也未能履行承诺。

20101018,中华环保联合会接到贵阳市乌当区群众投诉,随即派专人赴现场进行实地调查,查证定扒造纸厂排放未经处理的污水属实。污染产生的大量泡沫与上游流入的南明河水汇合,形成一个长长的污染带,导致南明河污浊不堪。

20101119,中华环保联合会与贵阳市公众环境教育中心向贵州省清镇市人民法院提起环境公益诉讼,请求法院判令定扒造纸厂立即停止向河道排放污水,消除偷排生产废水对其下游南明河及乌江产生污染的危险。经审查,清镇市人民法院于当日决定立案受理。

清镇环保法庭在审理这一案件时,集中运用了环保审判中积累的经验和创新的方法。

 

受案同时保全固定证据

环境污染侵权案件存在取证难的问题。为解决这一难点,环保法庭率先在环境公益诉讼中运用证据保全的法律规定来固定污染证据。20101119日法庭立案,当时原告向法庭提交了其诉前自行拍摄的被告排污的照片、录像资料,并向环保法庭申请对被告排污行为进行证据保全,环保法庭受理了原告证据保全申请。由于被告采取的是白天将污水储存,夜间至凌晨偷排的方式,环保法庭有关人员凌晨5时就到达被告排污现场附近,等到自然光源足以录像取证之后,于6时许开始拍照、取样工作,确定了被告偷排证据。

 

率先采用先予执行措施

此案是水污染侵权纠纷,由于被告一直在生产,其生产废水不可避免地持续排放,会一直对南明河造成污染。因此,两原告向环保法庭申请先予执行,要求被告立即停止排污。

环境污染案件是否可以先予执行呢?环保法庭认为,第一,环境污染侵权损害赔偿案件作为民事案件的一类,显然可以适用民事诉讼法关于先予执行的规定;第二,排污行为对人们生产、生活必然会产生影响,因此,停止排污行为,消除对环境的影响,符合民事诉讼法第九十七条所指的“紧急情况”,可以裁定先予执行,责令排污企业停止排污,消除对环境的影响。所以,环保法庭裁定先予执行,要求被告立即停止排污,及时有效地减少了其对环境的危害。

 

环保基金资助为原告减负

原告向“两湖一库”保护基金会提出了申请,环保法庭经审核后同意,“两湖一库”保护基金会根据法庭意见支付了鉴定费用。这是全国首例公益诉讼案件中鉴定费用得到基金会帮助的案例。

 

审理过程中采用专家证言

本案原告提起的诉讼请求是要求被告立即停止向南明河排污,消除对南明河的危害。而存在的现实问题是,只要被告生产,就必然会产生污水,而被告根本没有净化、处理污水设施,如何实现停止排污?为此,环保法庭充分利用已经成立的专家咨询委员会专家的作用,召开了专家咨询委员会会议,就被告停止排污的行为进行了研讨。

专家认为,被告厂内只有污水储存、沉淀池,很难实现零排放。因此,原告的诉讼请求虽然是停止排污,但这一诉讼请求只有通过关停才能彻底实现。故本案今后执行就转化为对被告生产线进行关停。这一专家证言转化为法庭证据采用,将成为法庭执行的重要依据。

 

环保专家陪审员参加审理

环保专家担任人民陪审员参与环保案件的审理,是环保法庭的独创做法。本案合议庭组成人员中,有两位人民陪审员,一位是环保高级工程师、贵阳市“两湖一库”管理局局长,一位是贵州省“两湖办”工作人员、博士。两位专家担任陪审员,不仅使环保审判更加专业,也使得环保审判更加公开,也更加高效。(来源:《中华环境》)