强化环境保护机构的统筹协调职责

国家行政学院经济学教研部教授 张占斌

　　在我国全面建设小康社会的历史进程中,党的十七大根据国际国内新形势的发展变化、提出了建设生态文明的新任务和新要求。这是党中央和国务院加强环境保护,改善生态环境,促进可持续发展的重大战略部署,对于履行政府公共管理职能的环境保护机构来说,奋斗目标更加远大,职能地位更加重要,工作任务更加艰巨,现实责任更加突出,迫切需要在改革发展中加强自身建设,强化统筹协调职责。

　　一、建设生态文明对环境保护事业提出了更高的要求

　　进入新世纪以来,我国工业化、城镇化进程明显加快,经济发展进入新的上升周期。过去相当长一段时间,国际发达国家和地区传统制造业特别是重化工业大规模向中国转移,也增加了我们自己的资源消耗与污染排放。随着中国经济持续快速发展,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现,环境与发展的矛盾也变得日益突出。经济全球化给我们带来了益处,也加大了我国解决资源环境问题的困难。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足,逐渐成为我国发展中的重大问题。

　　从国际视野来看,威胁世界经济持续增长的环境因素日益引起人们警惕,全球气候变暖、生物多样性减少、臭氧层破坏、区域性生态环境恶化,环境压力日渐加大,世界各国都面临着压力和挑战。当前,气候变化等环境因素已经成为国际交注与合作中的重要议题,我国的温室气体排放、减排措施、跨界河流开发和水污染等也成为国际社会关注的热点问题,有些甚至成为一些国家和新闻媒体炒作的话题。特别是环境问题、环保标准等与国际贸易顺差等交织在一起,使我国面临的国际形势更加错综复杂。

　　我国政府高度重视保护环境,将环境保护确立为基本国策,把可持续发展作为重大战略,坚持走新型工业化道路。近年来,坚持以科学发展观统领环境保护事业,坚持预防为主、综合治理,全面推进、重点突破,将节能降耗和污染减排作为约束性指标,着力解决危害人民群众健康和可持续发展的突出环境问题。经过艰苦努力,2007年,全国的主要污染物排放总量首次实现双双下降,环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓,部分流域污染治理初见成效,部分城市和地区环境质量有所改善,全社会环境保护意识不断增强。全国环境保护取得明显成效,为推动经济社会全面发展发挥了重要作用。

　　保护全球环境,已经成为人类社会的共识。作为一个负责任的发展中大国,解决好环境问题,是13亿中国人民的福祉所在,也是人类共同利益的重要体现。十七大报告把“生态文明”作为全面建设小康社会目标的新要求,彰显出发展的新思维。这不仅对中国自身发展有深远影响,也是对全球日益严峻的生态环境问题做出的庄严承诺,体现了我国作为发展中大国的胸襟和责任。所有这些,都对我国环境保护事业提出了更高的要求。

　　二、把环境保护事业摆到更加突出的战略位置

　　党的十六大以来,党中央提出了科学发展观的要求,提出了“统筹人与自然和谐发展”的方针,把建设资源节约型、环境友好型社会确立为国民经济与社会发展的战略任务。党的十七大报告进一步提出“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式,消费模式”。强化环境保护,既是当务之急,又是战略任务。

　　(一)加强环境保护是由我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情决定的。我国人口众多、人均资源紧缺、环境承载力较弱,这是我国的基本国情。我国的国情特点决定了我们始终面临资源短缺和生态环境容量限制这两大约束。沿袭高投入、高能耗、高排放、低效率的粗放型增长方式发展下去,资源难以为继,环境难以承载,我们必须从战略上解决这些问题。这就决定了必须把环境保护作为一项基本国策。

　　(二)加强环境保护是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的核心是以人为本,要求实现经济发展与人口资源环境相协调。立足又好又快发展,着眼可持续发展,大力优化经济结构,转变增长方式,需要推进环境保护实现重大转变:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护与经济发展同步。三是从主要运用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。

　　(三)加强环境保护是促进社会和谐和解决民生问题的重要内容。环境保护是国家民众生存的大事情,关系到我们子孙万代延续和幸福生活的美好空间。社会主义和谐社会包括人与自然和谐,如果对自然资源过度索取,对生态环境污染破坏,必然导致人与自然关系的紧张,反过来将破坏人与人、人与社会的和谐。近些年来,有些地方环境污染给人民群众生产生活带来了许多问题,有些群体性事件也说明了下大气力解决环境污染的迫切性。

　　三、环境保护机构及其职能需要进一步强化和整合

　　鉴于十分沉重的环境压力,需要把环境保护这项工作摆在更加突出的位置。就政府环境保护机构来看,还需要强化环境保护机构的统筹协调职责,整合职能,强化责任。从国外经验看,环境保护部门的职能越强化,其环境保护效能发挥得也就越明显。环境保护机构的调整设置,要体现国家战略和民生需求,有两个方面需要重视:

　　一是要有利于强化环境保护规划、政策和重大问题的统筹协调,发挥环境保护机构在政府决策中的作用。中央政府的环保职能应主要定位在国家和民生利益层次,要提高环境保护机构对国家经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力,在中央政府决策和决策实施中发挥重要作用。以往的中央政府序列中属于国务院组成部门的机构共有28个,这些组成部门参与国务院的重大决策,政府环境保护机构不在其列,而是划入18个直属机构,负责专业性行政事务的管理。这种机构设置构架不利于环境保护规划、政策的统一制定和重大问题的统筹协调。地方环境保护机构同样存在类似的问题。现在看,国家公共环境管理已经不是一个简单的专业性、事务性的行政行为,而是越来越具有对国家经济社会发展规划、重大决策等方面具有全局性的重要影响。因此,提高各级环境保护机构在政府决策中的地位,变直属机构为直接参与政府决策的组成部门,以强化其统筹协调能力非常必要。

　　二是要有利于强化环境保护法律法规的执行和监管,环境保护的职能还需要逐步向专门环境保护机构适当整合。过去鉴于对环境保护机构的定位是直属机构,有些环境保护的职能分散到了其他部门,如农业、水利、卫生、国土、建设等部门。应当说,在环境保护问题不是特别突出的时候,这样进行管理也有其合理之处，但随着环境保护问题的凸显,多头执法带来了效率低下、相互扯皮、管理盲区等问题,“违法成本低、守法成本高”的现象还没有彻底解决,对地方政府履行环境职能情况的监督和考核也存在难度,更重要的是对整个国家环境保护职能的统筹协调会带来负面影响。在进一步的改革发展中,应当本着循序渐进的原则,逐步实现环境保护职能向专门环境保护机构适当整合和集中。对短期内难以进行整合的一部分环境保护职能,需要明确责任,确定牵头部门。