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公众参与应该是参与决策而非活动--严厚福

时间 : 2015-01-21     来源 : 未知     作者 : admin     点击 : 次     

    我会尽量简短讲关于信息公开的问题,着重讲参与监督和救济的问题。
    首先我一直都非常喜欢公众环境研究中心网站上的一幅图,我觉得这张图非常好地诠释了为什么我们要公众参与。公众参与为清除污染寻找终极动力,环保部门的执法能发挥非常大作用,但是没有公众参与是不可能完全实现的,这就是我们要公众参与的一个最重要的原因。说到公众参与,经常我们有些时候跟政府部门交流的时候会发现,大家的意见不是很统一,我们平常说公众参与,有时候包括了两个层面的内容,一个是说参与决策,比如说参与规范性文件的制订,参与许可证的发放等等,这个可能是我们学者平常最关心的公众参与的内容,而政府部门他们在讨论公众参与的时候,他们非常希望公众参与在另外一个层面上进行,就是参与环境保护活动。比如说我去年到现在一直在参与河北省环境保护公众参与条例以及环境保护公众参与办法,我发现他们都要求要在公众参与条例里面要加一个条款,公众应该低碳消费、绿色消费、垃圾分类,我们觉得在环保法里面写比较适当,但是在公共参与条例里面,太强调这个不是很适当。这个公众参与跟我们平常学界,不是一个层面的内容,这个“公众参与”学界一般都认为应该是强调参与决策,但是政府好像特别提倡我们环保NGO参与活动,他们特别喜欢环保NGO参与宣传教育,给环保部门提工作建议,这个可能会给他们的工作带来很大的促进作用,并且不会对他们的工作造成干扰。但是我们在这里要强调的是,我们现在说的公共参与,应该是参与决策层面,而不是参与活动,参与活动也是非常重要的,但是这是另外一个层面的话题。
    其实环保法当中的公共参与并不是没有来由,在环保法正式通过之前,我们国家领导层在很多地方已经表达了对公共参与的重视的姿态。比如说从十八大报告开始,十八大报告当中明确提出来要从各层次、各领域扩大公民有序政治参与,凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,这是从很多的所谓群体性事件当中吸取出来的一些教训,我们经常看见很多群体性事件都是因为没有充分听取群众意见而导致的。
    十八届三中全会的决定当中也提出来三条跟公共参与非常有关系的,比如说第28项推进协商民主,广泛多层制度化发展;改进社会治理方式,创新有效预防和化解社会矛盾体制,健全重大社会决策的稳定风险评估机制。
    去年10月的四中全会关于依法治国的决定中,再次提出健全依法决策机制,把公共参与、专家论证、风险评估确立为重大行政决策的法定程序,在这样一系列的背景下,环境保护法最终确立了一个公众参与的专章。这次新环保法在公众参与方面非常有亮点,明确规定环境保护公众参与的原则。上世纪80年代的环保法,包括后面的历次环保法从来没有明确提出过公众参与,但是去年环保法就直接把公众参与作为一个原则。
    当然更重要的是在第5章专章规定了信息公开和公众参与;明确公众享有知情权、参与权、监督权,明确了负有环境保护监督管理职责的部门和重点排污单位的信息公开义务;明确了符合条件的社会组织及其环境公益的诉讼权利。
    最高人民法院出台了关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释。他们在去年10月份开始共开向社会征求意见,一个月也确实有很多的机构和公众向最高法院提交了这个意见,最高法院最后采纳了很多意见,我觉得这一版的司法解释,跟其他司法解释非常大的不同,其他司法解释都是在非常秘密的情况下进行,这个司法解释公众参与做得非常的好,质量非常高。在这个司法解释当中,可以说最高法院向公众释放了善意,环保法58条字数很少,但是最高人民法院通过它的司法解释,其实可以说是扩大了原告资格的范围,比如说他解释了什么叫社会组织?什么叫设区的市级以上的人民政府?当然争议非常大,大家都觉得设区的市级政府,比如像北京,北京市这一本级才算是设区的市级政府,海淀区算不算,通过司法解释,也把海淀区算是设区市级政府,一下扩大了很多原告范围。还解释了什么是专门从事环境保护公益活动,什么叫无违法记录?还提出了诉讼费用如何分担,包括诉讼费、检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用。
    为了配合环保法实施,环保部现在正在做环境保护工作参与办法。在这个办法里面扩大了公共参与的范围,比现在法律规定的范围还要广,现在法律规定的范围,我后面会给大家列举。我们现在明确规定了环境保护主管部门应该要通过项目资助购买服务等方式,支持引导环保社会组织参与规范性文件制订、宣传教育、建言献策。
    知情权,申请政府信息公开。
    参与权,我把中国跟环境保护所有的法律都找出来,就找里面跟公共参与有关的条款,中国所谓的30部跟环保有关的法律法规里面所有的公共参与的这样一个条款的展示。
规范性文件治理过程中的参与,制订规划包括城乡规划、可再生能源开发利用规划、风景名胜区规划。政策,国务院有关部门和省自治区直辖市,人民政府组织制订经济、技术政策。标准,就是制订环境标准。
    决策过程中的公共参与,还有参与其他环境保护事项。这就是目前为止我们法律法规规定的公共参与的这样一些范围。
    监督权,就是监督违法行为。一类是国家机关及其工作人员的违法行为;一类是企事业单位和其他生产经营者的环境违法行为。
    受聘担任环境特约监察员或环境保护监督员。
    公益诉讼权。从最高人民法院到基层人民法院已经了360多个环保法庭。最高人民法院近日出台的关于公益诉讼的司法解释,我个人觉得非常好。
    2014年12月29日,在泰州市环保联合会诉讼隆农化等六公司环境公益诉讼二审案中,江苏省高院判决认为泰州市环保联合会具有诉讼资格,六被告按份赔偿环境修复费用总计1.6亿元。
    环境保护法的实施效果,尤其是环保公益诉讼的效果,很大程度上取决于环保NGO的努力,如果你们不去做,永远发挥不出来效果,如果能把它的作用发挥到极致,我相信中国环境的未来就会非常光明。

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