《环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用》调研报告摘要

时间:2014-02-28     来源:中华环保联合会     作者:admin     点击:
      为了解环保组织在环境公益诉讼中的作用,进一步明确“有关组织”的具体范围,为《民事诉讼法》司法解释和《环境保护法(修订草案)》关于环境公益诉讼的规定提供立法建议,中华环保联合会从2013年7月至8月先后在贵阳、无锡和北京召开了座谈会,邀请了西南、华东、华北地区的环保组织代表,就环保组织参与环境公益诉讼的现状和困难进行了深入探讨。同时,课题组还向全国各地的环保组织发放并收回了44份调查问卷,就环保组织参与环境公益诉讼的现状与问题进行了调查。在上述座谈和调查的基础上,课题组撰写了本研究报告。报告摘要如下:
      一、我国环保组织的发展状况
      我国民间环保组织由政府发起设立的环保组织和高校环保社团居多,均在40%左右;草根的民间环保组织较少,仅占15%。
我国环保组织的发展主要面临着登记注册难和资金短缺两方面的困难。在各级民政部门正式注册登记为社会团体的比例较低;大部分民间环保组织只能登记为民办非企业单位或者进行工商登记注册;高校的环保社团则是在高校团委登记,仍有不少民间环保组织未办理任何注册登记手续。
      费用问题是困扰我国民间环保组织生存和发展的主要制约因素之一。据中华环保联合会调查 ,我国76.1%的民间环保组织没有固定经费来源,有22.5%的民间环保组织基本没有筹到经费,81.5%筹集的经费在5万元以下。由于经费不足,超过60%的民间环保组织没有自己的办公场所;96%的全职人员薪酬在当地属中等以下水平,其中43.9%的全职人员基本没有薪酬;有72.5%的民间环保组织没有能力为其职员提供失业、养老、医疗等福利保障。
      二、环保组织参与环境公益诉讼的困难和问题
      环保组织在参与环境公益诉讼中的困难和问题可以概括为以下几个方面:
      第一,环保组织登记难。
      根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,我国对民间组织实行的是双重管理体制,即民政部门负责民间组织的设立和登记,行业主管部门负责民间组织的活动管理。因此,民间组织想要获得法律承认合法身法,必须在民政部门进行登记,但是作为前提条件必须经过业务主管部门的批准。现实的问题是,环保组织具有公益性和非营利性,很少有单位愿意担任其业务主管部门并承担责任。
      第二,环保组织提起环境公益诉讼的主观意愿普遍不高。
      课题组的问卷调查显示,环保组织对参与环境公益诉讼的态度相当谨慎。只有30%被调查的环保组织表示环境公益诉讼将是本组织的首要维权手段;而57%的环保组织则比较谨慎,表示不会轻易提起环境公益诉讼;更有11%的环保组织明确表达了对环境公益诉讼的否定态度。
与较低的诉讼意愿相匹配,也仅有14%的环保组织有过参与环境公益诉讼的经历。
      第三,环保组织诉讼能力总体上较低。
      诉讼能力主要取决于法律专业知识的掌握程度与资金的保障程度。法律专业知识的掌握程度取决于环保组织工作人员的法律业务能力,从座谈和问卷调查了解的情况看,除了个别环保组织外,绝大部分环保组织的诉讼能力都比较低。
调查表明,尽管73%被调查的环保组织都有法律专业人员,但是其大部分都是志愿者,而非从事环境法律服务的专职工作人员,投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。而且,调查还显示有48%的环保组织没有专门的法律业务部门。
诉讼是成本昂贵的活动,需要足够的财力支持。调查显示,只有4%的环保组织认为环境公益诉讼成本不是问题,而41%的环保组织认为环境公益诉讼成本超过了自身的资金承受范围,还有48%的环保组织认为环境公益诉讼成本勉强尚能承受。
      第四,环境公益诉讼中组织与机关的诉权关系尚不明确。
      尽管民诉法已经明确“法律规定的机关和有关组织”可以提起环境公益诉讼,但是两类原告的诉权是何种关系、两者之间是否存在顺位关系等问题,依然尚未明确,理论和实务中也未形成一致意见。
      三、环保组织在环境公益诉讼中的作用
      第一,作为原告直接提起环境公益诉讼,促进环保法律的实施。
      通过提起环境公益诉讼,民间环保组织通过司法权的介入监督和推动了环保法律的实施,弥补了行政机关环保执法能力的不足,更好地维护了公民的生命、健康、财产及良好生活环境等合法权益。
      第二,为其他主体提起环境公益诉讼提供支持。
      支持方式既有较为规范的支持起诉,也有非规范的证据、信息、技术、资金等支持。
      第三,监督环境公益诉讼判决的执行。
      环境公益诉讼案件判决难,执行更难,这主要体现在执行周期长、监督难度大。尤其是停止侵害或生态修复方面的判决,执行周期长、专业性强,法院缺乏监督这类判决执行的必要人力和技术保障。环保组织恰恰可以弥补法院的不足,通过随机的、长期的实地监督,保障环境公益诉讼判决得到了切实执行。
      四、结论与建议
      (一)环境公益诉讼是生态文明制度建设的重要内容
      2013年11月12日,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境。
      建立并推进环境公益诉讼,是完善环境法治的重要举措,是严密环境责任追究机制的重要环节,是生态文明制度建设的重要内容。
     (二)民间环保组织在环境公益诉讼中可以发挥重要作用
      无论从理论分析还是国外实践来看,环境公益诉讼的制度功能都应当是替代性执法机制,即私主体通过司法机关实现对环保法律的实施。
      (三)法律应当赋予更多的环保组织原告资格
      我国正在改变社会治理模式,国家会将更多的事务放权给市场和社会组织。环保组织通过环境公益诉讼的方式参与环境治理,将可能是社会治理模式变革的前沿和制度试验场。因此,赋予更多的环保组织环境公益诉讼原告资格是对新一届领导集体全面深化改革精神的具体实践。
      基于长久以来的思维惯式,立法者担心放宽原告资格之后会导致短时间内出现大量环境公益诉讼案件,甚至发生滥诉。然而,本课题的研究表明,放宽民间环保组织提起环境公益诉讼的诉讼资格并不会导致滥诉现象的发生。
      宽泛的环境公益诉讼原告资格只是提供了一种可能的制度工具,使得那些关心环境公益的主体有可能将主观意愿付诸具体行动。但是,提起环境公益诉讼除了满足心理上的成就感外,并不能带来物质利益的增加,甚至要为之牺牲一定的物质利益。因此,并不是所有的具有原告资格的主体都会行使这种权利。
      (四)完善环境公益诉讼的立法建议
      1.关于理解与适用《民事诉讼法》第55条的建议
      (1)关于“法律规定”
      从《民事诉讼法》修正案的立法过程看,“法律规定”应当只限定“机关”而不限定“组织”。
      (2)关于“组织”
      从立法过程看,《民事诉讼法》第55条所规定的“组织”,应当做广义理解。只要是依法成立的非营利性环保组织都可以提起环境公益诉讼的组织。
      (3)关于“有关”
      并非所有依法成立的非营利性环保组织对所有的环境案件都当然地具有诉讼资格,要成为具体案件的适格原告,还必须与案件“有关”。“有关”是判断环境公益诉讼原告资格的实体标准。
      对有关的认定应当从宽,只要环保组织能够找到与案件的任一合理的关联点,就可认可具有利害关系。
      (4)关于诉讼请求
      基于机关和组织的主体身份在法律性质上的差异,应当对机关和组织可以提起的环境公益诉讼范围进行区分。
     机关仅能针对污染者提起以赔偿环境损失为请求的环境公益诉讼;组织既可以提起以赔偿环境损失为请求的环境公益诉讼,又可以提起以停止环境违法行为为请求的环境公益诉讼。
     2.关于《环境保护法(修订案)》的立法建议。
     结合课题组对我国环保组织参与环境公益诉讼实践的考察和对《民事诉讼法》第55条的理解,建议将《环境保护法(修订草案)》有关环境公益诉讼的条文修改为:
      对污染环境、破坏生态损害社会公共利益的行为,行使环境保护监督管理权的行政机关可以向人民法院提起诉讼,要求恢复环境或赔偿环境损失。
      对违法环境保护法律的规定污染环境、破坏生态损害社会公共利益的行为,依法成立的、以环境保护为宗旨的非营利组织,可以请求行使环境保护监督管理权的行政机关依法查处。行政机关未依法查处的,该组织可以向人民法院提起诉讼,要求停止环境违法行为、恢复环境或赔偿环境损失。
      3.关于《行政诉讼法(修正案)》确立公益诉讼制度的建议
      课题组对我国环境公益诉讼实践的考察发现,有相当一部分民事环境公益诉讼的诉讼请求是停止违法排污或停止对环境的侵害等行为类请求,法院在作出此类案件判决时面临的困难是如何划分司法权与行政权的界限。因此,环境公益诉讼的制度设计一定处理好行政公益诉讼与民事公益诉讼的关系。
      我们需要抓住这次行政诉讼法修改的机遇,通过建立环境行政公益诉讼制度,使得社会公众可以针对行政机关侵害环境公益的行政不作为或违法作为提起诉讼,从而形成有效的权力监督和制约,督促环保行政职能的有效行使。
      当然,行政公益诉讼的原告资格、受案范围等问题更为复杂,需要进行深入和研究方能提出合理、科学的立法建议。课题组只是提出这一问题,期望能引起立法者更多的重视和关注。
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